河南省畜牧系统服务型执法视野下行政指导问题

我国社会主义市场经济发展至今，政府已由重管理向重服务发展转型，行政指导研究是通过行政指导规范政府的行政行为，转变政府职能，向法治政府和服务型政府转变，而实践中则有行政指导缺乏监督考核、程序规定、自由裁量过大，不具有专业性、设立程序缺乏规范、不透明、与民众之间信息阻隔等情况存在。该文以河南省畜牧系统服务型执法视野下的行政指导经验为例进行探讨分析，对行政指导提出新思路，通过加强顶层立法设计强化行政指导价值引领、拓宽行政指导参与社会发展的多重渠道、完善行政指导的程序制度、实施行政指导的监督和法律救济等，完善行政指导功用。

1 行政指导

1.1 行政指导的定义

有人认为，行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的社会和经济管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人的同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。行政指导是对特定的人企、社会团体的行为。以行政指导方法调整行政机关同所管理对象之间的一种关系。行政指导的出现是国家社会政治、经济、文化发展的结果，是社会分工精细化和社会横向联系迅猛发展促使国家行政管理职能扩大、管理方法多样化的产物。适时、灵活地采取非强制性手段，不直接产生法律效果的行为。

对“行政指导的对象”有认为是特定的相对人，有人认为还应包括不特定的相对人；“实施行政指导依据”有人认为是组织法和行为法，有人认为仅限于组织法；行政指导是一种什么行为？有人认为行政指导既是一种行政行为，又是一种行政手段，有人认为是一种非权力性行政行为，有人认为是一种权力性行政行为，还有人认为是一种事实行为。该文认为，行政指导是行政机关基于国家的法律原则和精神，为实现现实的社会经济生活的需要，为了实现特定的目的，在法定职权范围内和行政相对人的接受认可下，适时运用行政职权引导相对人所作出的不具有法律强制性的指导、建议、提示、劝勉、协商、奖励、引导、辅导、意见、训告、劝告、约谈、回访、制定和发布指导性的政策，提供技术指导和帮助等行政行为。

行政指导是一种行政行为、权力性行为。诱导和互助是与行政命令的强制相区别；它能影响相对人的权利义务，是与事实行为不能产生法律后果的区别。所以，行政指导应是行政主体在其法定职权范围内，依据法律（包括法律原则和法律精神）、法规或政策，釆用非强制性方式，诱导相对人自愿不做出或做出某种行为以达到行政目标的一种权力性行政行为。

行政机关要做好行政指导不仅要做到合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信，同时还要推进行政指导的创新；行政指导是现代社会政府“积极行政”的重要举措，属于“积极行政”，区别于“守夜人”式消极行政，消极行政应对乏力；社会经济生活需要兼顾公益和私益，平衡效率和公平，降低社会成本，增进社会福利等，行政指导的作用越来越明显。行政指导是平衡“行政权力”和“公民权利”的有效手段；为提高行政效率，应付错综复杂的社会关系，推动经济的高速发展，行政指导等权力意味较弱的行政方式应运而生，置行政主体与相对人对等的地位，平衡双方权利义务，维护社会参与行政管理的能动性，创新行政干预方式，优化行政程序，增进社会效益。

1.2 行政指导的功用

行政指导在经济行政中体现服务功能和民主化特征，实现了行政权力与公民权利的平衡，从法律的角度对行政指导进行规制与救济。主要有对行政相对方的辅导和促进作用，发挥行政主体掌握政策、信息等方面的优越性，合理引导、影响相对人的行为选择。抑制可能发生的妨害经济秩序和社会公益的行为，起到预警和防微杜渐的作用。对政府与公众关系的协调作用，因其具有的民主性、柔和性、非强制性，较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神。对行政法律手段的补充作用，在经济行政领域中，依据法律原则和精神，根据形势的变化，对市场主体进行经常性的适当而妥帖的行政指导，对于避免经济资源的不合理配置，发挥着巨大作用。对市场失灵的防范和补救作用，保护公共安全、生态环境和社会秩序，控制资源浪费和环境破坏，优化资源的配置。

2 我国行政指导的实施现状及存在的问题

文章来源：《河南建材》 网址: http://www.hnjczz.cn/qikandaodu/2020/1216/588.html